अध्यादेश प्रजातान्त्रिक शासन प्रणालीको विशेषता र छोटो समयमा आपतकाल व्यवस्थापनको सुविधा र संयन्त्र हो । तर, अध्यादेशको भरमा शासन गर्न खोज्ने प्रजातान्त्रिक तानाशाही चरित्र पनि स्वीकार्य हुँदैन । अध्यादेश राज’ निरंकुशताको घोतक हो ।
अध्यादेशको विषयमा प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओली विवादित र बदनाम नै छन् । अहिलेका प्रधानमन्त्री ओली अध्यादेशको विज्ञ पनि हुन् । अध्यादेशबाट शासन गर्ने ओलीको पुरानै चाहना हो । अघिल्लो कार्यकालमा ओलीले अध्यादेशमार्फत संवैधानिक निकायहरूमा गरेको नियुक्तिको विषय अझै पनि सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासमा विचाराधीन छ । यसका बाबजुद प्रधानमन्त्री ओलीले फेरि पनि अध्यादेशबाट शासन गर्ने अभ्यासको थालनी सुरु गरिसकेका छन् ।
यद्यपि, सरकारले अध्यादेश ल्याउनै नमिल्ने भने होइन । संसद्को नियमित अधिवेशन बोलाउने समय भइसकेको अवस्थामा सरकारलाई तत्काल कानुनमा सुधार नगरी नहुने अवस्था आयो भन्ने गर्न सकिन्छ । सामान्यतया संसद्को हिउँदे अधिवेशन पुस पहिलो वा दोस्रो हप्तातिर सुरु भइसक्थ्यो । यस पटक भने माघ दोस्रो साता मात्रै सुरु हुन सक्ने सम्भावना देखिँदै छ । समय भइसक्दा र विपक्षी दलहरूले समेत आग्रह गरिरहँदा सरकारले भने अधिवेशनलाई अकारण धकेलिरहेको छ । र, बुलेट ट्रेनको रफ्तारमा अध्यादेश ल्याएर शक्तिको अजमायस गरिरहेको छ ।
बाघचाल वा चेस दुवै रणनीतिक खेल हुन् । यस खेलको परिणाम आफ्नो चालले मात्र निर्धारण हुँदैन । विपक्षीको चालले धेरै हदसम्म निर्धारण हुन्छ । यो खेल रणनीतिक अवस्थामा विपक्षीको चाल हेरेर आफ्नो रणनीतिक चाल चल्ने हो । यसलाई गणितज्ञ, अर्थशास्त्री, राजनीति शास्त्री, कूटनीति र अन्तर्राष्ट्रिय राजनीति, व्यावसायिक वार्ताकारले उपयोग गर्छन्, जसलाई ‘गेम थ्योरी’ भनिन्छ । ओलीले पार्टी र सरकार दुवैमा यही ‘गेम थ्योरी’ को प्रयोग गर्दै छन् । जहाँ ओलीको विपक्षीहरू तुलनात्मक रूपमा कमजोर होउन् ।
प्रधानमन्त्री ओलीको ताजा राजनीतिक घटनाक्रमले एउटा अत्यन्तै गहिरो प्रश्न उठाएको छ— लोकतन्त्रको नाममा लोकतन्त्रलाई बन्धक बनाउने शैली कति दिनसम्म चल्न सक्छ ? नेपाली राजनीतिमा ‘बा’ को उपनामले ख्याति पाएका ओलीको एकछत्र शासकीय शैलीले लोकतन्त्रलाई सुरक्षित बनाउला ?
लोकतान्त्रिक व्यवस्था भनेको विचार राख्न पाउने स्वतन्त्रता, छलफल गर्न पाउने अधिकार र फरक मत राख्ने ठाउँ हो । तर, सरकारको परिदृश्यमा लोकतन्त्रको परिभाषा ओलीको स्वार्थभन्दा बाहिर जान सकेको देखिँदैन । के यो सरकारमा कसैलाई पनि विद्रोह, प्रश्न र फरक मत र राख्न पाउने छुट छैन ? के ओलीको निर्णय नै सबैका लागि अन्तिम सत्य हो ? यी प्रश्नहरूको जवाफ खोज्न ओलीका पछिल्लो गतिविधिहरूलाई नियाल्नु पर्याप्त छ । सिङ्गो सार्वभौम संसद् हुँदा हुँदै पनि संविधानले प्रदान गरेको आपतकालीन सुविधालाई प्रयोग गरेर ल्याइएको अध्यादेश हो । संविधानलाई सरकारहरूले आफ्नो स्वार्थ पूर्तिको लागि अपव्याख्या गर्दै जाने हो भने, एक दिन संविधानको नाममा कागजको खोस्टा मात्र बाँकी रहन्छ । यही संविधानमा संघीयतालाई कार्यान्वयन गर्ने कुरा पनि उल्लेख छ, तर सत्तारुढ दलहरूको यसतर्फ कुनै ध्यान नै छैन ।
अध्यादेश ल्याउनका लागि सरकारलाई संविधानले नै सर्तयुक्त सुविधा दिएको छ । हाम्रा व्यवस्था, परम्परा र विश्वव्यापी मान्यताले त्यसको नैतिक दायरा पनि तय गरेको छ । तर, सरकारले संवैधानिक सुविधालाई मात्रै प्रयोग गर्दै जाँदा केही वर्षयता अध्यादेशको नाममा मनोमानी स्थापित भइरहेको छ । मुलुक अध्यादेशको शासनतर्फ उन्मुख हुन थालेको छ । सबैभन्दा संवेदनशील विषयचाहिँ सत्ताधारीहरूको व्यक्तिगत वा दलीय आग्रह/पूर्वाग्रहमा हेलिएर संवैधानिक सुविधाको व्यापक दुरुपयोग भइरहेको छ ।
व्यवस्थापिकाबाट पारित नगरी सीमित समयका लागि कानुन बनाउन पाउने एउटा अपवादको अधिकारका रूपमा अध्यादेशलाई लिइन्छ । तर, सरकारले अपवादलाई नै अत्यावश्यक र स्वाभाविक ठान्ने र व्याख्या गर्नु अनि एकै पटक यत्रा कानुन संशोधन गर्ने गरी अध्यादेश ल्याउनुलाई ‘सरकार छाडा भएको संकेत’ हो ।
२७ ऐन एकै पटक संशोधन गर्ने गरी ओली नेतृत्वको सरकारले राष्ट्रपतिसमक्ष अध्यादेश सिफारिस गरेकोमा आलोचना भइरहेको छ । यहाँ ऐन विरोध नभएर ऐन बनाउने परिपाटीको आलोचना भइरहेको छ । संसदीय प्रणालीको वकालतकर्ता कसैले पनि अध्यादेशलाई सैद्धान्तिक रूपमा समर्थन गर्न सक्दैनन् । यसलाई परिस्थिति र अध्यादेशको अन्तर्वस्तु र उद्देश्यका आधारमा यदाकदा ‘ठिकै छ नि त’ भनेर स्वीकार गर्न भने सक्छन् । यस पटक सरकारले अध्यादेश ल्याउनुपर्ने कुनै बाध्यात्मक परिस्थिति थिएन । तर पावरको एक्सरसाइज गर्न ओली र कांग्रेसले एक साथ पाँच अध्यादेश लिएर आए । शासकीय उन्मादको आडमा यिनीहरूबाट व्यवस्थामाथि बलमिचाइँ भइरहेको स्थापित हुन्छ । एकातिर संसदीय व्यवस्थाप्रति नै असन्तुष्ट समूह समाजमा छ । अर्को तिर यही व्यवस्थाका सबैभन्दा ठूला दुई हिमायतीले व्यवस्थालाई नै कमजोर बनाउन सघाउने ढंगले आफ्ना शासकीय प्राथमिकता प्रस्तुत गर्नु दुःखद स्थिति हो ।
हाम्रो संविधानले कार्यकारीलाई हस्तान्तरित विधायन (डेलेगेटेड लेजिस्लेसन)को अधिकार दिएको छ । कार्यकारीले यो अधिकारको प्रयोग गर्न सक्छ । तर, यो स्वेच्छाचारी र असीमित होइन । यि अध्यादेशहरूको उद्देश्य, प्रयोजन, आवश्यकता र औचित्य पनि स्थापित गर्न सक्नुपर्छ ।
राज्यको शासन सञ्चालनमा विपद्काल र विषम परिस्थितिको व्यवस्थापन गर्न अध्यादेशको आफ्नै महत्व हुन्छ । आपतकाल सूचना दिएर आउँदैन र सहज रूपमा व्यवस्थापन गर्न पनि सकिँदैन । यसर्थ, अध्यादेश संकट वा आपतकालीन अवस्थाको व्यवस्थापनका लागि सरकारलाई कानुनी व्यवस्था गर्न दिइएको अधिकार र सुविधा हो । प्रजातान्त्रिक संविधानमा जननिर्वाचित सरकारलाई संसद्को अधिवेशन नभएको अवस्थामा गम्भीर प्रकृतिको काम तत्काल गर्न आवश्यक भएको खण्डमा प्रत्यायोजित विद्यायिकी अधिकार प्रयोग गरी सरकारले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने सुविधा दिइएको हुन्छ । नेपालको संविधानको धारा ११४ मा नेपाल सरकारले र धारा २०२ मा प्रदेश सरकारले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने व्यवस्था रहेको छ । तर ओली सरकारले ल्याएको अध्यादेश न कुनै आपतकालीन समस्या हो, न त विपद् नै ।
नेपालको संविधानको धारा ११४ (१) र धारा २०२ (१) मा राखिएको ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा’ भन्ने शब्दावली अपरिभाषित छ । कस्ता–कस्ता परिस्थितिमा तत्काल केही गर्न आवश्यक हुन्छ सोको व्याख्याको अभाव हुँदा सरकारले अध्यादेशमार्फत आफ्नो संर्कीण स्वार्थ पूरा गर्न र क्षणिक लाभ उठाउन दुरुपयोग गर्न पाएको प्रस्ट देखिन्छ । अध्यादेश जारी गर्दै शासनमा रमाउने सरकारको स्वेच्छाचारी प्रवृत्तिलाई लगाम लगाउन जरुरी देखिन्छ ।
संविधानमा रहेका केही अस्पष्टतामाथि टेकेर आफ्नो निहित स्वार्थ पूरा गर्न अध्यादेश जारी गर्दै रमाउने अप्रजातान्त्रिक नेतृत्वलाई नियन्त्रण गर्न र अनुशासनमा राख्न आवश्यक हुन्छ, स्वास्थ्य लोकतन्त्रको लागि । जननिर्वाचित सरकारले अध्यादेश जारी गर्दै शासनमा रमाउने प्रवृत्ति कदापि प्रजातान्त्रिक आचरण अनुकूल हुन सक्दैन ।
संसदलाई छल्दै र संसद्को अवज्ञा गर्दै जारी अध्यादेशको आडमा शासन गर्न सरकार उद्यत हुनु राम्रो लक्षण होइन । शासन गर्ने उद्देश्यले अध्यादेशको ओइरो लागिरहेको छ । यसलाई ‘अध्यादेश राज’ (रुल वाई ओर्डिनान्स) भनिन्छ । सरकारलाई जस्तोजस्तो आवश्यकता पर्यो उस्तउस्तै अध्यादेश जारी गर्ने भएकाले अध्यादेश जहिले पनि नागरिकको हितमा नभएर राज्यको पक्षमा रहेको हुन्छ । अध्यादेशको राजमा सरकारले अस्थायी कानुनको सहारामा आफ्नो निहित स्वार्थ पूरा गर्ने गर्छ र कानुन (विधि)को शासनलाई अर्थहीन बनाउँछ । र, सरकारलाई उत्तरदायी विहीन बनाउँदै जान्छ ।
अध्यादेश ऐनसरह मान्य हुन्छ । यद्यपि, अध्यादेश अल्पकालीन र अस्थायी कानुन हो । अध्यादेश जारी भएपछि बसेको संसद्को अधिवेशन बसेपछि ६० दिनभित्र अध्यादेशलाई संसद्बाट पारित गराउनुपर्छ । संसदबाट पारित नभएमा त्यस्तो अध्यादेश खारेज हुन्छ र सरकारले जुनसुकै बेला पनि अध्यादेश फिर्ता लिन सक्छ । अध्यादेश जारी गरेर काम गर्दा सरकारलाई कानुनी शक्ति प्राप्त हुन्छ, जुन विधिको शासनको एक अंग पनि हो । अध्यादेशमार्फत सरकारले देशमा आइपरेको विशेष परिस्थितिको व्यवस्थापन सक्छ भने अध्यादेश जारी गर्न सक्ने अधिकारले कार्यपालिकालाई शक्तिशाली एवं संकट मोचन गर्न सक्षम पनि बनाएको हुन्छ ।
तर यो अल्पकालीन र अस्थायी कानुन किन प्यारो हुन्छ सरकारलाई ? नेपालमा कानुन निर्माणको प्रक्रिया झन्झटिलो छ । अहिले हामीकहाँ कानुन निर्माणको यस्तो पद्धति छ, जो सरकारमा भए पनि अध्यादेशबाटै शासन गर्न उद्धत हुन्छ । यसर्थ लोकतन्त्रका पक्षमा बोल्ने, वा विपक्षीले पनि अध्यादेशको प्रक्रियाको विरोध गर्नुको सट्टा कानुन निर्माणको जटिलताका बारेमा बोल्नु उपयुक्त हुन्छ र भविष्यमा आफैँ सरकारमा हुँदा पनि अध्यादेश ल्याउने बाध्यता हटाउने गरी बोल्नुपर्छ । संविधानमा भएको यस्ता सा–साना लोपहोललाई, हतियार बनाएर मनमौजी शासन गर्न पाइँदैन । यस्तो अभ्यासलाई सहज, सामान्य वा नियमित अभ्यासको रूपमा लिइयो भने संविधान प्रदत्त विधायिकाको अधिकार र कार्यक्षेत्रमा हस्तक्षेप हुन पुग्ने र शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त अनुकूल व्यवस्थित गरिएका संविधानका प्रावधानहरूको कार्यान्वयनमा अनुचित असर गर्छ ।
सत्ताको दुरुपयोग गर्दै ल्याइने अध्यादेशहरूले विधायकी प्रक्रियाको मूल भावलाई नै ओझेलमा पार्दै आएका छन् । संसदीय प्रणालीको आधारभूत मर्मअनुसार कार्यपालिका व्यवस्थापिकाप्रति उत्तरदायी हुनुपर्ने हो । तर, अध्यादेशको माध्यमबाट कार्यपालिकाले आफैँ कानुन बनाउने अभ्यासले यो मर्मलाई उपेक्षा गरेको देखिन्छ । व्यवस्थापिकाको क्षेत्राधिकारलाई कार्यपालिकाले अतिक्रमण गर्नु भनेको अधिकार र जिम्मेवारीको सन्तुलन भङ्ग गर्नु हो । कार्यपालिकाले आफ्नो काम सीमित राख्नुपर्ने ठाउँमा, कानुन निर्माणको जिम्मेवारी लिनु शासन व्यवस्थालाई स्वेच्छाचारितातर्फ धकेल्छ । यस्तो कार्यले न केवल शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तलाई चुनौती दिन्छ, बरु संसदीय व्यवस्थाकै जगलाई कमजोर बनाउँछ ।
